UNA CHIACCHIERATA CON EPEC

Oggi ti voglio fare un regalo molto speciale: il punto di vista di EPEC sul mercato dei PPP in Italia.

Ho il grande privilegio di ospitare nella mia rubrica Fernando Crespo Diu, Principal Adviser di EPEC e punto di riferimento del Centro per l'Italia. In precedenza Fernando è stato Direttore dell'UTAP, l'unità portoghese PPP (Ministero delle Finanze), sin dalla sua creazione nel 2012.

Lascio, quindi, a lui la parola

[Sotto ciascuna risposta fornita trovi la mia traduzione in italiano per chi ne avesse bisogno].

What is EPEC and its role?

The European PPP Expertise Centre was created back in 2008 as a joint initiative by the European Commission (EC) and the European Investment Bank (EIB) with the aim of supporting EU Member States, EU Candidate States and others in their work on PPPs. We are an international team of PPP professionals, based in the Advisory Services Department of the EIB in Luxembourg. Today EPEC serves a network of 42 member organisations from over 30 countries, typically national or regional PPP units, and other public entities in charge of PPPs, as well as the EC. EPEC Members in Italy are the DIPE and the Ministry of Economy and Finance.

EPEC supports public authorities at all levels of public administration in three ways.

We bring together and share the collective expertise and experience of our member organisations to address practical issues in implementing PPPs, share PPP market intelligence, and develop PPP guidance and tools. I recommend you and your readers to visit our website (www.eib.org/epec/) and consult our publications, like our market updates, the recently issued EPEC Guide to Public-Private Partnerships, the Online Market Data Tool or the Project Preparation Status Tool.

We support the development of PPP legal and regulatory frameworks, PPP institutional arrangements and processes for preparing, approving and managing PPPs. We do this by delivering strategic advice to public institutions in several areas: reform of legal, regulatory and institutional frameworks, the optimisation of the “PPP process” (key stages and tasks along the PPP project lifecycle) and the use of key PPP related methodologies (Value for Money, affordability, bankability).

We also support public authorities in the preparation of PPP projects by offering high level strategic advice, tailored to each project. For instance, we provide advice regarding project identification and the suitability of PPP structures and on the “PPP decision” (i.e. Value for Money analysis of the use of PPP options compared to traditional procurement). We also provide support in the preparation of the PPP project (risk analysis and allocation, bankability analysis, design of payment mechanisms, etc) and in the preparation of the PPP tender (design of the PPP contract, choice of the procurement approach, preparation of key procurement documents, etc). Some examples of this line of work in Italy are the support to the preparation of the Trento Hospital PPP project (2018), and the support to the development of the Parco della Salute project in Torino (2018-19).

Cos'è l'EPEC e qual è il suo ruolo?

Il Centro europeo di consulenza sui PPP è stato creato nel 2008 come iniziativa congiunta della Commissione europea (CE) e della Banca Europea per gli Investimenti (BEI), con l'obiettivo di sostenere gli Stati membri dell'UE, i Paesi candidati all'adesione all'UE e altri soggetti nella loro attività sui PPP. Siamo un team internazionale di professionisti del PPP, con sede presso il Dipartimento Servizi di consulenza della BEI a Lussemburgo. Oggi l'EPEC serve una rete di 42 organizzazioni membri provenienti da oltre 30 paesi, in genere unità PPP nazionali o regionali, e altri enti pubblici incaricati dei PPP, nonché la Commissione europea. I membri dell'EPEC in Italia sono il DIPE (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica) e il Ministero dell'Economia e delle Finanze.

L'EPEC sostiene le autorità pubbliche a tutti i livelli della pubblica amministrazione in tre modi.

Riuniamo e condividiamo le competenze collettive e l'esperienza delle nostre organizzazioni associate per fornire indicazioni pratiche nell'implementazione dei PPP, condividere le informazioni di mercato del PPP e sviluppare linee guida e strumenti per i PPP. Raccomando a te e ai tuoi lettori di visitare il nostro sito web (www.eib.org/epec/) e consultare le nostre pubblicazioni, come i nostri aggiornamenti di mercato, la Guida EPEC ai partenariati pubblico-privato di recente pubblicazione, gli strumenti "Online Market Data" o "Project Preparation Status".

Sosteniamo lo sviluppo di atti normativi e regolamentari sul PPP, accordi istituzionali sul PPP e procedure per la preparazione, l'approvazione e la gestione di PPP. Lo facciamo fornendo consulenza strategica alle istituzioni pubbliche in diverse aree: riforma legislativa, regolamentare ed istituzionale, ottimizzazione dei procedimenti di PPP (fasi chiave e funzioni attraverso tutto il ciclo di vita del progetto PPP) e l'uso di metodologie chiave relative ai PPP (Value for Money, sostenibilità, bancabilità).

Supportiamo, inoltre, le autorità pubbliche nella preparazione di operazioni di PPP, offrendo una consulenza strategica di alto livello, su misura per ciascun progetto. Ad esempio, forniamo consulenza per quanto riguarda l'identificazione del progetto e l'idoneità dei modelli di PPP e sulla scelta del PPP (i.e. l'analisi del value for money derivante dall'utilizzo del PPP rispetto agli appalti tradizionali). Forniamo, inoltre, supporto nella preparazione del progetto di PPP (analisi e allocazione dei rischi, analisi della bancabilità, strutturazione dei meccanismi di pagamento, ecc.) e nella preparazione delle gare di PPP (stesura del contratto PPP, scelta dell'approccio di gara, predisposizione dei principali documenti di gara, ecc.). Alcuni esempi di questa parte di attività in Italia sono stati il supporto alla preparazione del progetto di PPP dell'Ospedale di Trento (2018) e il supporto allo sviluppo del progetto Parco della Salute a Torino (2018-19).

How does Eurostat’s evaluation of PPP contracts work?

Indeed, the Eurostat rules for recording PPPs on or off governments’ balance sheets  according to the European system of accounts (the “statistical treatment”) is a key issue for the sector. As a result of a collaboration between EPEC and Eurostat, the Guide to the Statistical Treatment of PPPs was issued in 2016. The objective of this document was to bring more clarity to several rules that – at the time – were perceived as complex or subject to interpretation by public authorities, thus bringing a certain degree of uncertainty on the assessment of statistical treatment of projects. Removing this uncertainty helps reducing potential delays and difficulties in several stages of PPP project planning, preparation and implementation.

The issue of statistical treatment is – however – just one of several issues to be considered by public administrations when preparing a PPP project. And certainly it is not the most important one. First of all, the use of PPP structures for delivering public investment must be based on a sound project alternative in terms of cost-benefit analysis: a project that delivers social value for the needs identified. And second, the PPP alternative must bring value for money over other traditional procurement alternatives. And last but not least, the PPP project needs to be affordable (fits the budget constraints) and manageable for the public administration. Thus, the issue of statistical treatment becomes one element of a decision making system for public administrations, but not the main one. If we based the choice of a given project or PPP solution solely on its statistical treatment, we could end up procuring projects with no social value, no value for money and even that are not affordable in the long run, only for ensuring that it is not accounted for on the balance sheet of public administration.

Come funziona la valutazione di Eurostat dei contratti PPP?

In effetti, le norme Eurostat per la classificazione dei contratti di PPP nei bilanci pubblici o al di fuori di essi secondo il Sistema contabile europeo (il "trattamento statistico") sono una questione chiave per il settore. All'esito di una collaborazione tra EPEC ed Eurostat, nel 2016 è stata pubblicata la Guida al trattamento statistico dei PPP. L'obiettivo di questo documento era proprio di chiarire le molteplici regole che – all'epoca – erano percepite come complesse o soggette a interpretazione da parte delle autorità pubbliche, derivandone un certo grado di incertezza sulla valutazione del trattamento statistico dei progetti. L'eliminazione di questa incertezza aiuta a ridurre i potenziali ritardi e difficoltà nelle diverse fasi della pianificazione, preparazione e attuazione dei progetti di PPP.

La questione del trattamento statistico è – tuttavia – solo una delle numerose questioni che devono essere prese in considerazione dalle pubbliche amministrazioni nella preparazione di un progetto di PPP. E certamente non è la più importante. In primo luogo, l'uso di modelli di PPP per la realizzazione di investimenti pubblici deve basarsi su una solida alternativa progettuale in termini di analisi costi-benefici: un progetto che offra valore sociale per le esigenze individuate. In secondo luogo, l'opzione del PPP deve apportare il noto value for money rispetto ad altre alternative di appalto tradizionali. Infine, ultimo ma non meno importante, il progetto di PPP deve essere sostenibile (rispetto ai vincoli di bilancio) e gestibile da parte della pubblica amministrazione. Pertanto, la questione del trattamento statistico diventa un elemento di un più complesso sistema decisionale per le pubbliche amministrazioni, ma non il principale. Se basassimo la scelta di un determinato progetto o soluzione PPP esclusivamente sul suo trattamento statistico, potremmo finire per procurarci progetti senza valore sociale, senza value for money e anche non sostenibili a lungo termine, solo per garantire che i relativi investimenti non siano contabilizzati nel bilancio della pubblica amministrazione.

What are your observations of the Italian PPP market?

Italy has a longstanding use of PPPs in the road sector under user paid concession arrangements, and more recently in the hospital sector with availability-based contracts. The Italian public institutions show high interest in principle in the use of PPP models due to budget constraints and potential for off-balance investments. A good example of this in more recent years is the interest in the use of PPPs for delivering several types of social infrastructure projects. However, in practice, the PPP sector presents a high mortality of projects in preparation and tender phase, with a low overall success rate in PPP procurement.

What are the factors that – in your opinion – contribute to this?

Italy has a highly decentralised public administration, with very relevant volumes of investments under the responsibility of regions and municipalities. This is not uncommon in Europe, as – for instance – Spain and Germany also present very similar types of public sector organisation. Under this type of models, it is paramount that a clear and robust legal and institutional framework underpins the efforts of public administrations regarding, planning, preparation, tendering and execution of PPP projects. And, naturally, public entities at all levels of the administration need to incorporate staff with the necessary expertise and experience, particularly procuring authorities. Thus, from a lifecycle perspective, all public administrations involved need to have a clear picture of their responsibilities and powers, and how to interact maintaining open and clear lines of communication.

Qual è la tua opinione sul mercato ITALIANO dei PPP?

L'Italia ha una storia di lungo corso sull'uso dei PPP nel settore autostradale, con contratti fondati su pagamenti da parte degli utenti, e più recente nel settore ospedaliero, con contratti basati sulla disponibilità. Le istituzioni pubbliche italiane mostrano un forte interesse in linea di principio per l'uso di modelli di PPP a causa di vincoli di bilancio e in ragione della potenziale classificazione degli investimenti fuori bilancio. Un buon esempio di ciò in anni più recenti è l'interesse per l'uso del PPP ai fini della realizzazione di diversi tipi di progetti di infrastrutture sociali. Tuttavia, nella pratica, il settore dei PPP presenta un'elevata mortalità di operazioni in fase di preparazione e gara, con un basso tasso di successo complessivo delle gare di PPP.

Quali sono i fattori  che – secondo te – contribuiscono a ciò?

L'Italia ha una pubblica amministrazione altamente decentrata, con volumi di investimenti molto rilevanti sotto la responsabilità di Regioni e Comuni. Ciò non è raro in Europa, poiché – ad esempio – anche Spagna e Germania presentano tipi molto simili di organizzazione del settore pubblico. Nell'ambito di questo tipo di modelli, è fondamentale un quadro normativo ed istituzionale chiaro e solido che sostenga gli sforzi delle pubbliche amministrazioni per quanto riguarda la pianificazione, la preparazione, la gestione della gara e l'esecuzione dei progetti di PPP. E, naturalmente, gli enti pubblici a tutti i livelli dell'Amministrazione devono assumere personale con le competenze e l'esperienza necessarie, in particolare le stazioni appaltanti. Pertanto, dal punto di vista del ciclo di vita del contratto, tutte le pubbliche amministrazioni coinvolte devono avere un quadro chiaro delle loro responsabilità e poteri e di come interagire mantenendo linee di comunicazione aperte e chiare.

Are there any interesting developments regarding PPPs?

Although not with the same intensity as during the peak of activity in the late 1990s and early 2000s, PPP structures continue to be used in all sectors of activity. Apart from the traditional infrastructure sectors (motorways, ports, airports), PPPs have been on the rise for some years in the social infrastructure sector (hospitals, affordable housing, education). You can find data on the evolution of the market in our website, in our EPEC Data Portal and in the periodic Market Updates.

We are also witnessing an increase in the interest to use PPP in sectors linked the fulfilment of climate change related objectives. It is clear that those objectives will be difficult to attain with the sole effort of the public sector. Implementation of key investments will require a joint effort by public and private agents. For instance, transition from internal combustion engine vehicles to electric vehicles (EVs) is expected to play a key role in decarbonising the transport sector and the EU economy. This will require a quick deployment of a significant volume of EVs charging infrastructure. Different models of partnerships can help with this deployment: from public contracts, joint ventures, concessions, availability-based contracts and licencing. EPEC has developed recently a paper on this sector, focused on the use of concession models. This is the link for the document in our website.

Another sector where different models of PPPs are emerging is hydrogen. It is a sector with many different types of projects that constitute what we could call a “hydrogen ecosystem” of high complexity in several dimensions. Different types of partnerships can underpin the delivery of investments related to the production and distribution of hydrogen, refuelling of vehicles in roads, hydrogen related infrastructure in ports, public transport fleets (both buses and trains), etc.

Ci sono sviluppi interessanti per quanto riguarda i PPP?

Sebbene non con la stessa intensità di quanto rilevabile nel picco di attività alla fine degli anni 1990 e all'inizio degli anni 2000, i modelli di PPP continuano ad essere utilizzati in tutti i settori di attività. Oltre ai tradizionali ambiti infrastrutturali (autostrade, porti, aeroporti), i PPP sono in aumento da alcuni anni nel settore delle infrastrutture sociali (ospedali, edilizia sociale, istruzione). Puoi trovare i dati sull'evoluzione del mercato nel nostro sito web, nel nostro portale dati EPEC e negli aggiornamenti periodici del mercato.

Stiamo anche assistendo a un aumento dell'interesse a utilizzare i PPP in settori legati al raggiungimento degli obiettivi relativi ai cambiamenti climatici. È chiaro che tali obiettivi saranno difficili da raggiungere con il solo sforzo del settore pubblico. L'attuazione di investimenti chiave richiederà uno sforzo congiunto da parte di agenti pubblici e privati. Ad esempio, la transizione dai veicoli con motore a combustione interna ai veicoli elettrici (EV) dovrebbe svolgere un ruolo chiave nella decarbonizzazione del settore dei trasporti e dell'economia dell'UE. Ciò richiederà una rapida implementazione di un volume significativo di infrastrutture di ricarica per veicoli elettrici. Diversi modelli di partenariato possono aiutare in questa diffusione: contratti pubblici, joint venture, concessioni, contratti basati sulla disponibilità e licenze. L'EPEC ha recentemente sviluppato un documento su questo settore, incentrato sull'uso di modelli di concessione (questo è il link per il documento nel nostro sito web).

Un altro settore in cui stanno emergendo diversi modelli di PPP è l'idrogeno. È un settore con molti tipi diversi di progetti che costituiscono quello che potremmo chiamare un "ecosistema idrogeno" di elevata complessità in diverse dimensioni. Diversi tipi di partenariato possono sostenere gli investimenti relativi alla produzione e distribuzione di idrogeno, al rifornimento di veicoli nelle strade, alle infrastrutture relative all'idrogeno nei porti, alle flotte di trasporto pubblico (sia autobus che treni), ecc.

Non mi rimane, quindi, che ringraziare Fernando per la sua disponibilità e per gli ottimi spunti che ci ha dato. Torneremo volentieri su alcuni dei temi da lui affrontati nelle prossime uscite.

Alla prossima!